Por Lennier López (publicado en https://www.cubaproxima.org/post/por-una-agenda-investigativa-de-la-corrupci%C3%B3n-en-cuba-1?postId=619c33ca-a39f-40c2-85f2-0eedcfe54c23)
La corrupción política es un tema difícil de estudiar. Dado que quien se involucra en actos de este tipo desea que ello se mantenga en secreto resulta muy complejo conocer la magnitud del problema, y los actores que se implican. Dicho esto, la corrupción política y administrativa requieren de mucha atención en tanto representan uno de los problemas más importantes de las democracias actuales, especialmente de aquellas que son más jóvenes. Desde la década del 90 se ha venido prestando especial atención al problema de la corrupción. Varias herramientas han sido desarrolladas para intentar estimar los niveles de corrupción en cada país y región, la percepción de los ciudadanos al respecto, y las diferentes formas en que se puede combatir. Por ejemplo, Transparencia Internacional (TI) mide que percepción tienen los ciudadanos sobre la magnitud en la que sus países se ven afectados por la corrupción. Por otro lado, el Banco Mundial cuenta con datos que estiman seis indicadores de gobernanza; uno de esos indicadores es “control de la corrupción”.
En el caso cubano, la importancia de estudiar la corrupción no tiene directamente que ver con salvar o fortalecer la democracia, claro está. Comprender la corrupción en Cuba nos puede permitir entender como desde la política, o desde las entrañas del régimen comunista las prácticas corruptas le permiten al régimen reproducirse, tomar oxígeno, pero también dañar su capital político dentro y fuera de la Isla. De manera que la corrupción en Cuba es uno de esos temas que es poco estudiado por su complejidad, pero a su vez central para comprender el país. Otra razón por la cual el estudio de la corrupción en Cuba es importante tiene que ver con cómo esta podría impactar y ser impactada por una futura transición democrática. Este artículo, sin embargo, no se enfocará en esto último.
Incluso antes de meternos más en el tema es necesario detenernos a pensar sobre qué es la corrupción en la esfera pública. Probablemente la definición más empleada es la de TI donde la corrupción se define como el uso de un poder confiado para beneficio personal. En otras palabras, la corrupción (política y burocrática) es la “privatización” de un poder público, o, dicho de otro modo, el uso de un cargo público para beneficio particular. La corrupción política no es lo mismo que la administrativa, aunque ambas muchas veces están estrechamente relacionadas. La corrupción política ocurre en el ámbito de gobierno donde generalmente cargos electos se intentan beneficiar del “poder confiado”. Por otro lado, la corrupción administrativa se refiere a aquella que tiene lugar al interior de la burocracia del Estado.
En América Latina estos dos ámbitos están muchas veces demasiado imbricados. Esto es, allí donde los puestos burocráticos no se eligen a través de un sistema meritocrático, el patronazgo termina haciendo de la burocracia una especie de herramienta política por la cual diferentes actores políticos compiten y usan en su beneficio. El Estado se convierte en botín en disputa. En Cuba esta relación cercana entre el gobierno y el Estado es no solo más evidente, sino intrínseca al régimen político. Es decir, el totalitarismo (o post-totalitarismo) criollo existe solo en la medida en que el gobierno, el Estado y el partido se imbrican de tal modo que funcionan como un todo. Aquí ya no hay disputa por el control de las diferentes instancias de la administración del Estado, sino un control total del mismo por parte de un grupo.
En este sentido, es muy difícil distinguir en la Cuba actual entre corrupción administrativa y corrupción política en tanto la burocracia y el Partido Comunista están tan imbricados al punto que diferenciarlos es poco más que una mera formalidad. Evidencia de esto es el hecho que los dirigentes de los conglomerados económicos son, a su vez, miembros del Partido Comunista y, como ya es el caso de Alberto López-Callejas, de los poderes del Estado. De tal modo, diferenciar entre partido, Estado y gobierno en Cuba es harto difícil y pocas veces productivo porque lejos de ayudar a esclarecer puede llevarnos a no encontrar mecanismos y dinámicas propias del régimen político cubano. Desde luego, hay pequeña corrupción o corrupción a baja escala que no tiene una relación directa con el Partido Comunista y su maquinaria sistémica, pero cuando hablamos de corrupción a mayor escala esta diferenciación se hace un tanto inadecuada al menos si se olvida que en el trasfondo hay un grupo político controlando y habilitando esas instancias.
A su vez, la corrupción en Cuba no está atravesada por la relación público-privada como si es el caso en economías de mercado. Este problema es reconocido por Jaime López en su presentación del texto “Corrupción en Cuba y como combatirla”. López entiende que la corrupción dentro de Cuba es un fenómeno particular, distinto al de países con economías de mercado. Sin embargo, López también habla de similitudes entre Cuba y otros países de la región. Con ello, López encuentra la definición de corrupción como “el uso incorrecto que hacen los representantes de una colectividad, de las facultades o recursos que les han sido asignados o de los que se han apropiado para beneficiar a grupos de poder”. Esta definición es muy similar a la que vimos arriba de TI, sin embargo, añade un matiz que podría permitirnos comprender la corrupción también dentro de regímenes no democráticos. Esto es, la “apropiación” de recursos pertenecientes en principio a una colectividad es necesariamente un acto de corrupción. Es en tal sentido que podemos entender que el Partido Comunista de Cuba es, en su esencia, una agrupación corrupta en tanto se ha apropiado de forma sistemática de los recursos que, normativamente hablando, debiesen pertenecer a la nación cubana en su conjunto. En tal sentido, por ejemplo, actos puntuales como el uso sistemático -téngase en cuenta que la sistematicidad es clave- de la prensa pública en favor de un grupo (el PCC), la venta minorista de productos donados al país, o la vigilancia y persecución a opositores pueden ser considerados como actos de corrupción en tanto todos representan una “expropiación” de lo público sin que el consentimiento esté establecido o, en caso de haberse dado, de que este pudiese ser retirado en algún momento. Esto es, ante la ausencia de consentimiento o de la posibilidad real de retirarlo, hay un ejercicio de poder administrativo y político ejercido de forma corrupta en tanto este ocurre mediante la usurpación en lugar del convenio entre partes.
Desde luego, esto no quiere decir que el régimen político totalitario haya inventado la corrupción. La corrupción más bien parece inherente a la naturaleza humana o al menos ha estado presente en cualquier actividad llevada a cabo por hombres y mujeres. Lo que sí creo poder afirmar es que el régimen político cubano trae consigo ciertas manifestaciones de corrupción distintas a las que podemos encontrar en democracias liberales o incluso en regímenes autoritarios sin tintes totalitarios. Del mismo modo, hay tipos de corrupción que se presentan en todos estos contextos -con diferencia de grado, desde luego- tales como el nepotismo, el soborno y el robo de recursos públicos.
Repasado todo esto, nos llama entonces la atención que algunas herramientas que estiman la corrupción a nivel nacional suelan mostrar una realidad sobre Cuba que no se ajusta bien a lo que intuimos y vemos. Por ejemplo, si observamos el indicador de gobernanza del Banco Mundial (WGI por sus siglas en inglés) en la figura 1 vemos que Cuba es uno de los países con menor corrupción -WGI no distingue entre corrupción política y administrativa- en la región. Algo similar ocurre con “Varieties of Democracy” (V-Dem) donde vemos que el índice de corrupción política en Cuba es similar a la de países considerados bastante “limpios” en la región como es el caso de Uruguay y Chile o, en menor medida, Costa Rica. Sin embargo, si miramos los niveles de corrupción administrativa1 vemos algo diferente.
Figura 1 Datos de Banco Mundial
En este índice de V-Dem, el valor 1 es normativamente peor (más corrupción) y 0 mejor (menos corrupción). Si miramos a la figura 2 podemos ver como Cuba no se comporta nada bien en ese indicador y es comparativamente bastante peor que países considerados muy corruptos como lo son Panamá o México. Es válido apuntar, que, en ambos casos, V-Dem usa bastante menos fuentes para medir la corrupción en Cuba con respecto a otros países. Si bien en los años recientes V-Dem usa más de diez fuentes por país para hacer sus estimados, en Cuba usa siempre menos de diez lo cual le da menor confiabilidad a los estimados. Como es de esperar estimar los niveles de corrupción en Cuba es harto difícil. Si bien normalmente la corrupción es un tema escurridizo porque el corrupto intenta ocultarlo, en Cuba esto es aún más evidente dado los pocos niveles de transparencia y las trabas infinitas que ponen las autoridades cubanas para realizar encuestas o la ausencia o extrema debilidad de mecanismos de control independientes que hagan publico irregularidades y otras prácticas corruptas en altos cargos.
Figura 2 Datos de Vrieties of Democracy
La corrupción es igual a monopolio más discreción menos accountability2. Esto es, más poder y discreción en manos de oficiales públicos aumenta los niveles de corrupción, mientras que mayor escrutinio contribuye a su disminución. El monopolio de los cargos público está presente cuando no hay mecanismos efectivos que limiten ese poder. La discreción abunda cuando las reglas no son claras o inexistentes lo que le permite al agente decidir arbitrariamente. Esta simple ecuación también nos debe llevar a pensar que Cuba lejos de estar exenta de corrupción debe estar plagada de la misma en tanto una característica esencial del régimen político cubano es la ausencia de transparencia y los altos niveles de discrecionalidad en manos de cargos públicos en todos los niveles. Para ilustrar este mecanismo podemos pensar que sucede cuando un burócrata, por ejemplo, tiene el poder de decidir una licencia, un permiso, la emisión de un documento legal, etcétera. En tales casos, la discrecionalidad que recae en algunos cargos incentiva a que los ciudadanos prefieran pagar un “cargo” en modo de soborno o coima para que el burócrata decida en su favor. Mirado desde el otro lado, esa discrecionalidad le permite al burócrata extraer dinero de los ciudadanos en tanto puede estar en sus manos no solo la decisión, sino también el tiempo que toma el proceso3. A su vez, los medios de prensa independientes no cuentan con recursos legales y materiales para poder señalar a oficiales corruptos.
Por si fuera poco, es muy probable -aunque no lo sabemos porque las encuestas al respecto no cubren el caso de Cuba- que muchos cubanos den por aceptable estos mecanismos de soborno. En América Latina muchos ciudadanos suelen justificar los pedidos de soborno por parte de algunos cargos públicos u otros tipos de corrupción basados en la idea de que ello hace funcionar el sistema o resolver problemas4. Desde esta lógica la corrupción funciona como “engrasador” de la maquinaria estatal.
Adicionalmente, las autoridades cubanas de manera frecuente han tratado la corrupción desde una mirada política y, muchas veces, ideológica. Un ejemplo puede ser la campaña contra la corrupción de 1965 y 1966 la cual, según Ricardo Puerta5 fue empleada para perseguir a opositores políticos dentro del Directorio Revolucionario, o bien los juicios contra altos cargos del Ministerio del Interior por tráfico de drogas y traición a la patria a finales de la década del 806. Pero generalmente el problema se intenta tratar desde un bajo perfil -precisamente porque es tratado como un problema político que daña al PCC y no como problema social sobre el cual los ciudadanos pueden actuar- con, por ejemplo, “notas informativas” acerca de la destitución o relegación “a otras funciones”7 de funcionarios “caídos en desgracia” que cometían actos de corrupción.
Sumado a esto, la ausencia de una prensa con plenos derechos que pueda ejercer un escrutinio a los cargos públicos -son estos, y no tanto los ciudadanos enjuiciados en televisión nacional, quienes necesitan estar bajo la lupa- imposibilita que nos encontremos con escándalos de corrupción frecuentes que involucren a políticos nacionales o incluso locales. Es por ello que el hecho de que en Cuba no tengamos muy frecuentemente grandes escándalos de corrupción política o administrativa no necesariamente significa que el país tenga bajos niveles de corrupción. En tal sentido, la bibliografía en el tema reconoce que los escándalos de corrupción no son siempre una función de los niveles de corrupción. Esto es, más corrupción no siempre se traduce en más escándalos. Los escándalos pueden ser una función de la competencia política interna8. Es decir, cuanta más competencia al interior de grupos y entre estos, más posibilidades hay de que se filtren y se hagan publico informaciones que dañan a unos mientras benefician a otros. Además, los escándalos también pueden ser una función de los niveles de independencia de poderes del Estado, agencias locales o internacionales a cargo del escrutinio a los cargos públicos. Es decir, en ocasiones más transparencia puede generar más escándalos de corrupción.
Corrupción Local
Menos atención aun recibe la corrupción a nivel local. Si bien desde las ciencias políticas comienza a estudiarse el problema teniendo en cuenta gobiernos locales y regionales, estimar su magnitud a este nivel podría ser incluso más complejo. Hay varias maneras en que esta se evalúa fuera de Cuba donde, salvo algunas excepciones, hay mayor acceso a la información. Una de ellas es la comparación entre el presupuesto gastado en la localidad y la infraestructura existente. La diferencia entre ambos se estima tiene en buena medida fines corruptos. De esta manera se asume que, a mayor diferencia entre lo gastado y la infraestructura construida, mayor corrupción. Otra forma de estimar la magnitud del problema es examinando la cantidad de acusaciones formales por corrupción en cada municipio o región. Otra alternativa podría ser analizar la proporción de casos de corrupción cubiertos por medios locales. Sin embargo, dado la difícil situación que viven los medios de prensa locales en buena parte del mundo esta última opción podría tener serios problemas, aún más si hablamos de los medios locales en Cuba.
Los medios extranjeros suelen ser los mejores dotados para reportar corrupción dentro de Cuba. Sin embargo, estos se enfocan, desde luego, en casos de alto perfil que se dan, sobre todo, a nivel nacional. En tal sentido, la corrupción en los gobiernos municipales y provinciales en Cuba queda aún más en lo oscuro haciéndonos muy difícil no solo estimar la magnitud del problema con un mínimo de precisión, sino también poder comparar municipios y provincias al interior del país. Sin la correcta estimación de los niveles de corrupción se torna difícil un diagnóstico, y una posterior comprensión de qué podría estar detrás de las diferencias entre una provincia/municipio y otro.
Una herramienta que pudiésemos desarrollar es una plataforma online que le permita a los ciudadanos reportar la solicitud o aceptación de sobornos de funcionarios públicos. Estas formas anónimas de reportar corrupción no buscan necesariamente la denuncia, sino ofrecernos un mapeo del problema. Desde luego, la limitación de este tipo de herramientas es que solo nos ayuda con la pequeña corrupción, dejando fuera lo que conocemos como “alta o gran corrupción”. Adicionalmente, el acceso a internet en Cuba sigue siendo limitado por lo que los reportes estarían muy sesgados a zonas donde residen personas con más recursos para pagar el acceso.
Los medios de prensa independientes, con sus limitados recursos, podrían colectar información de este tipo al menos dentro de La Habana que es donde la gran mayoría de estos medios se encuentran físicamente. Otras vías usadas para el caso cubano en otros temas ha sido Twitter que es una red social que permite ordenar con facilidad los tweets de usuarios que usen determinados hashtags. En cualquier caso, todo esto solo ofrecería miradas muy limitadas al problema. Sin la posibilidad de incorporar encuestas científicas a los análisis de expertos se hace harto difícil progresar en este aspecto. Pero hay otras cosas que se pueden hacer. Estudios a fondo de uno o varios casos de corrupción9; análisis del abordaje del tema desde la prensa oficial en los muy limitados espacios que pueden al menos tocar la corrupción; o bien como la justicia ha sido empleada por el PCC de forma corrupta para perseguir a figuras de la sociedad civil que emergen en sus barrios y comunidades como líderes10. El desarrollo de una tipología de corrupción en un régimen cubano -como me sugiriese recientemente una profesora del departamento de Ciencias Políticas de la Universidad Internacional de la Florida- es también una tarea investigativa que podría arrojar mayor claridad y comprensión al problema11.
Sea cuál sea la magnitud real del problema de la corrupción -vale recordar que me refiero a la política/administrativa que en el caso cubano resultan difícil, pero no siempre contraproducente, separar- hay elementos claves para combatirla encontrados en la literatura y las experiencias anticorrupción en el mundo. Por un lado, la democracia está inversamente relacionada con la corrupción. Esto es, mientras más democrático sea un régimen político menores niveles de corrupción suelen existir. Dentro de esta idea general hay muchos elementos que mueven esta correlación. Por ejemplo, la independencia judicial como pilar esencial para hacer cumplir la ley, la existencia de una prensa libre que sirva como “watchdog”, o los derechos civiles y políticos que le permita a los ciudadanos movilizarse y penalizar a los políticos corruptos. A nivel local, otros elementos cobran especial fuerza como es el caso de partidos políticos fuertes que dependan menos de sus redes clientelares y más de sus propuestas políticas, la presencia de medios de prensa locales sostenibles con recursos para hacer periodismo investigativo, un sistema meritocrático para la burocracia, reglas claras que regulen la formación de convenios público-privado que abundan sobre todo en los proyectos constructivos, y mecanismos fiscalizadores efectivos para velar por que se cumplan dichas regulaciones.
Dicho esto, en el caso cubano el primer paso siempre debe ser la democratización. Esto no eliminará la corrupción, ni necesariamente la reducirá en un primer momento. Es reconocido en la literatura, que los cambios institucionales profundos son terreno fértil para el aumento de la corrupción. Es tal vez por ello que parte de la literatura que estudia la corrupción en Cuba se enfoca en cómo podría ocurrir esa transición -pero eso es tema para otro artículo. Sin embargo, lo que si ofrece la democracia es un conjunto de instrumentos que nos permitirán combatir la corrupción de mejor manera. Por un lado, un régimen democrático facilita el diagnóstico del problema en tanto la transparencia es mucho mayor. Por otro, este también ofrece mecanismos institucionales para llamar a contar a quienes cometan actos de este tipo. La democracia no resuelve por si sola problemas, sino que nos brinda la oportunidad de hacerlo.
Referencias
1 Para este índice V-Dem usa un agregado de dos indicadores: sobornos y malversación de recursos en el sector público.
2 Esta es una popular definición ofrecida por Robert Klitgaard (1998) en su ponencia “Strategies against corruption”.
3 Un ejemplo muy ilustrativo lo ofrece Raul Garcés (2020) en su artículo “Control, discriminación, y corrupción en Cuba”.
4 Véase por ejemplo en el reporte del latinobarómetro como el 40% de los latinoamericanos en el año 2018 estaban de acuerdo o muy de acuerdo con que cierto grado de corrupción podía aceptarse si esta resuelve problemas.
5 De “Corrupción en Cuba y como combatirla” (2004) por Ricardo Puerta.
6 Véase, por ejemplo, esta entrevista a Ileana de la Guardia, hija del fusilado, y a su esposo quien fuera asistente de Ernesto Guevara.
7 Término empleado por Puerta (idem) el cual se refiere a los funcionarios que pierden la gracia del comandante (Fidel Castro) y por ello sus antes consentidos actos de corrupción le pasan factura a causa de la aparición de diferencias con la alta dirigencia.
8 Léase, por ejemplo, a Manuel Balán (2011) en su artículo “Competition by Denunciation: The Political Dynamics of Corruption Scandals in Argentina and Chile” y Carlson y Reed (2018) “Political Corruption and Scandals in Japan”.
9 Un caso concreto es el programa “Alta tensión" en la CMHW que, muy superficialmente, en ocasiones consigue abordar el problema en las empresas estatales de la provincia de Villa Clara.
10 Aquí se pueden tener de ejemplos las acusaciones por “receptación” a varios activistas. Ver aquí, aquí y aquí.
11 Ricardo Puerta hace algo en este sentido, aunque, en mi opinión, el tema necesita mayor investigación.